财政空转一直是地方政府心照不宣的秘密。

审计署今年在对东北某镇审计时发现,2013年全镇实际财政收入156万元,却虚报为2690万元,虚增16.24倍,且当地财政造假问题已经持续多年。

今年房地产市场下行,土地财政难以为继,已使得地方政府财政收入更显捉襟见肘。为完成年度财政刚性目标任务,地方财政空转现象在各地方政府也将演变得更具有普遍性。

曾对南北方多个市县做过财政收支调研的天和智库(北京)经济研究所执行所长龚成钰在接受中国房地产报记者专访时表示,有些市县级财政估计存在30%左右的空转。

中国房地产报:为什么会出现地方财政空转现象?在经济形势和地产形势好的时候,也存在地方财政空转吗?

龚成钰:地方财政空转其实已经存在了很多年。1994年实行分税制后,地方政府财政可支配收入不足40%,肯定要想办法解决差额,土地财政推动了房地产业的兴起,表面上解决了地方政府收入短口,提升了GDP总量,但本质上却是饮鸩止渴的一杯毒酒。

个人认为,财政空转的出现根本原因是每年下达的GDP增长率与财政收入增长率等刚性增长目标。比如今年中央财政收入增量定为8.5%,下面地方政府的财政收入肯定要上浮更多,有些省一级可能需要增加10%以上,市县一级可能会达到14%以上,只有这样地方政府才能保证基本运转。可以算算,从1993年全年财政收入4348.95亿元到今年上半年财政收入87300亿元,财政收入增长了多少倍?上级政府下达的刚性增长目标任务完不成怎么办?只有空转了,也就是仅完成数字指标,其实没完成。

在经济和房地产形势上行时,不管地方财政空转速度有多高,维持整个运转是没有问题的。但在当前经济形势和房地产市场双下行压力下,地方财政空转的后果就逐渐暴露出来。如果说以前是10个缸9个盖,现在就只剩2个盖了,一个是政府,一个是银行。

中国房地产报:地方财政空转的方式主要有哪些?可能造成的恶果是什么?

龚成钰:当规则被无视,混乱自然产生。空转手段五花八门,列收列支、先征后返、乱拉税源,混级入库、寅吃卯粮,比如通过企业,让其先预缴税以增加财政收入,比如估算今年明年企业税收多少,先交上来,把数字冲上去。有些地方政府还直接跟银行贷款,贷到款后放进国库;或者通过融资平台贷款作为政府收入等等。

地方财政空转的核心问题就是政府管理体制和运作机制出现了重大问题,造成了造假成本很低、造假太多,而如果财政收入跟不上,就会出大问题。一方面会导致地方债累积越来越多,一些地方政府直接把空转部分转成了债务;一方面地方政府在上缴完中央之后没有钱可以支配,地方政府承担的各项民生经济等基本事务无法完成。

中国房地产报:今年地方财政空转问题究竟有多严重?

龚成钰:这种现象很普遍,尤其是今年房地产出现了问题,土地不好卖出去,地方经济下滑严重,产业结构也出现一系列问题,加上反腐,一些政府官员不作为。中央专项转移支付资金在沉淀,沉淀原因是地方政府花不出去,大家都知道这个项目的钱初衷可能并不是真正用于其本身,但如今如果钱挪用,会出大问题,所以钱花不出去。而且,营改增之后,地方政府会减少10%左右的地方附加税费收入。

近期调研发现,很多地方政府财政收入目前才完成全年目标的60%,支出完成不到40%。某地方政府全年财政收入目标20亿元,截至目前还有7个多亿没完成。

不过,年度财政收入数字肯定能完成,该上缴中央的还是要足额上缴,但地方财政实际上没钱。地方财政空转造成地方债不断累积,按照逻辑链条,30多万亿元的地方债某种程度上很可能是财政空转这20年来所累积下来的。政府和企业、企业和企业的三角债长期以来就存在,而这种经济行为还基本属于无人监控状态。

地方主要官员都是短期执政后提拔,导致烂尾工程、半截工程时常出现,有的地方政府甚至把未来几十年的收入都花完了。如果今年中央要求地方报真实的财政收入,估计地方政府财政收入空转率能达到30%。

中国房地产报:一线城市的地方财政空转问题是否好一些?

龚成钰:北京好一些,有1万亿元财政收入,代中央收缴的就有7000亿元左右,自有3000亿元左右,财政每年都是结余的。因为北京的首都地位,决定了各企业机关的税收都集中到总部所在地。而且,每年北京仅卖地收入就能过千亿。

一线特大城市中,上海有自贸区拉动,财政收入也没问题,深圳和广州没有这么好了。广州、深圳都是旧改项目,产业以出口为主,当出口出现问题时,大量企业都不好过,实际情况难以乐观。

中国房地产报:那么房地产对地方财政收入的贡献有多大?

龚成钰:仅说房地产税收这一块就占全国财政收入的4%以上。再加上土地财政收入,就占到地方财政收入的50%左右,甚至更高。有的地方政府财政收入纯靠卖地,房地产行业在近几十年内都会是地方经济发展的支柱行业,因为牵涉的产业链太长,上下游水泥业、建筑业、装修等60多个行业都与之有关,整个房地产行业链条上产生的税费收入就很多了,房地产行业可以说是牵一发而动全身。

为什么一些地方政府一直拉着房地产不放手,不仅是为了挽救财政收入,更是为了挽救地方经济。地方政府通过卖地挣了很多钱,但不考虑后面,卖了三四届,现在还在卖,当卖不动的时候,就陷入困境了。现在就是有点没辙的情况。